从习近平总书记、李克强总理在2013年中央城镇化工作会议上的讲话以及《国家新型城镇化发展规划(2014—2020年)》来看,县域城镇化是新型城镇化的关键和重点。据国家统计局公布,2014年全国常住人口的城镇化率是54.77%,单从数字上看留在乡村的不到半数了,但总量7.5亿城镇常住人口中还有2.5亿流动人口,流动人口基本上都是农民,所以到目前农民还是我国的最大群体,而在地域布局上农民大多数居住在县域范围内,所以如何做好县域城镇化发展规划工作对全国的城镇化进程至关重要。 2008年1月1日的开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》,提出加强城乡布局、统筹城乡一体化发展的规划要求,但到目前,重视城市规划,忽视乡村规划的现象并没有得到根本性改变,城乡二元结构没有被从根本上打破。笔者认为,当前各级政府编制的城镇化发展规划存在一些问题。并如何解决提出自己的看法。

一、当前县域城镇化发展规划存在的问题

1、中心城区定位过高。作为县域规划牵头制定者的县政府,出发点和落脚点大多是将中心城区作为主战场,希望更多的资源绝对倾斜。具体的做法:一是高估中心城区人口规模。根据《城乡规划法》等法律法规规定,决定一个城市建设用地规模的主要因素是城镇常住人口,为此,城市的决策者就要在人口这方面做文章,千方百计提高人口预测数量,主要做法是以提出发展中等城市甚至是大城市为定位,虚估人口自然增长率和盲目预计外来常住城镇人口数量,然后以此为依据,不断突破城市的边界,呈现摊大饼无序扩张现象;二是不切实际的确定城市性质。不少县域规划中提出打造高端生态宜居城市、区域性商业物流中心、大城市的副中心城市等城市功能,体现在规划中最大化的布局了居住用地及商业用地规模,并且在开发建设实施过程中,特别是旧城改造过程中,因拆迁回迁安置成本高、开发商追求利益最大化等原因,经常突破控规提出的开发强度来求量发展,导致本来就很多的住宅和商业建筑面积再次增加,导致部分区域出现“死城”、“鬼城”。三是减缩版对待公共服务设施和市政基础设施配套。学校、医院、养老中心、图书馆、健身中心、公园绿地等公共服务设施及供电、供水、供气、污水处理、供暖等市政基础设施因为一次性投资大,投资回报时间长、受公益性性质影响等原因,很难进行市场化运作,大部分需要县级公共财政来承担,因此在规划布局中的配置要求往往是能满足规范底线就行。就是这样,在项目具体的实施过程中,还有一部分配套设施因为布局在拆迁难度大、成本高的地段,经各方面的角力、再平衡,最后的结果是本来就不多的配套设施再次被缩减规模、异地布局甚至是直接取消。

2、乡镇总体规划自行其是。在县域总体规划中,各乡镇的建设规模已经明确,但是因为县城规划的过程中,为保证中心城区的发展,已经将一部分城镇人口统计到县城了,相应的镇区的建设规模压到最低了,有的甚至低到新的规划确定后即使不扩展建设用地就已经超过国家规定的程度了。而乡镇的决策者出于产业发展、公益事业发展、改善镇街居住环境的现实需要,必须想办法获得建设用地空间。因此,在编制乡镇总体规划过程中,只有抛开县域总体规划,另起炉灶,采取类似于县城的办法,自行确定的镇区人口规模和建设用地规模。由于镇级财政的统筹力度更差,公共服务设施及市政基础设施配套更加不足。

3、村庄规划严重缺位。作为基本单元的村庄,属于金字塔的最低端,从来都是被动和服从。一是村庄的规划布局不明确。作为村庄规划的编制主体-乡镇人民政府,大多没有确定实施集中居住资金从什么地方来,实施集中居住能从什么时间开始,实施集中居住后农民如何解决就业等问题,更有一些地方甚至村庄如何集中都没有明确。可以想象在此基础上编制的规划会有多大的指导意义。二是农民作为城镇化的主角,极少被邀请参与到村庄规划中来。基层的不少村民经常提的问题是你们做了个什么规划?要让我们往哪里搬?试想,作为在城镇化发展中主角的他们是否应该自己决定如何集中、怎样集中、集中之后怎么办?可以想象如此规划能在心理上引起他们的共鸣?三是村庄发展的空间被剥夺。村庄的新增建设用地在上位规划中大多被镇区和县城统筹了,农民自己可利用的发展空间基本没有,可新型城镇化远不止只是把农民的房子城镇化,我国人多地少的现状决定农民收入的大幅度提高单靠种地肯定不能实现,农村也需要产业支撑,需要发展小微企业,子女成人后需要住房的刚性需求也等不及完成城镇化,所以,现实需求与规划的矛盾对立非常明显。以上问题解决不了,村庄规划难以编制,就是编制了,也只是在图上画画。

二、相应的对策

1、科学合理确定县城、镇区、村庄的城镇人口规模。根据本地区人口增长规律及城镇化发展规律,结合国家、省市人口增长预测及城镇化水平发展计划,正确认识区域发展潜力,采用科学分析方法,科学预计本地方人口数量、城镇人口数量以及人口在县城、镇区、村庄集中居住区及农村的分布数量。

2、编制覆盖全域的城乡规划。以人口预测分布结果为依据,按照有关法律法规,编制产业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、生态环保规划等多规合一的城乡规划,规划过程中注重“政府组织,专家领衔,部门协同,公众参与”的编制程序,实现总体规划、专项规划、控规、城市设计及详规等规划全覆盖。以规划为指导,每个县选几个不同类型乡镇,每个乡镇选几个不同类型的村庄进行试点,总结试点过程中的经验教训,不断修正规划,在此基础上,渐次辐射,最终实现规划实施的全覆盖。

3、发展改革的重心向镇区及村庄的集中居住区转移。发展改革的主要目的是让广大人民共享发展成果,真正让全体人民有获得感。建国以来,特别是改革开放以来,各级政府的工作重心主要集中在城市,城市经过长时间的积累,已有较好的基础,在国家政策的宏观调控下,应该进入从高速向中高速转变的常态化发展轨道。而广大农村,大多处于发展的初级阶段,公共服务不到位,市政配套设施差,农田水利设施薄弱,生态体系脆弱,资金来源少,广大镇区和农村应该被列入国家宏观层面发展的重心,加大资金、政策倾斜的力度,促进生活质量的城镇化。“郡县治,天下安”,相信经过较长一段时间的发展,广大农村一定会呈现出“看得见山,望得见水,记得住乡愁”安居乐业的大同社会形象。